Acto Legislativo 1 de 2012

Justicia Transicional

Desde la época de la independencia el Estado colombiano ha establecido  instrumentos jurídicos con el propósito fallido o incompleto de facilitar y promover  la terminación del conflicto armado interno.[i] Entre ellos, la amnistía y el indulto fueron incorporados en el articulado de la Constitución de 1991 (arts 150 # 17, 201 #2, 12 y 13 Transitorios).

En la historia reciente la ley 975 de 2005 y la ley 1424 de 2010 constituyen ejemplos de la utilización de instrumentos de justicia transicional como herramienta facilitadora en la terminación del conflicto y el establecimiento de la paz dejando a salvo, al menos en el plano prescriptivo,  el compromiso de salvaguarda de los principios de verdad, justicia y reparación. La justicia transicional definida por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidases “toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación”[ii]

Es el camino de la justicia transicional el escogido por el Presidente Santos en el proceso que se adelanta con las FARC. La constitucionalización de la política pública confiere a las normas que  establecen estos instrumentos el carácter de fundamentales y seguramente serán invocadas como marco normativo en procesos que se surtan con otros grupos armados ilegales para consolidar un escenario de convivencia pacífica.

El Acto Legislativo 1 de 2012 precisa en primer lugar el carácter excepcional de los instrumentos de justicia transicional y su finalidad prevalente de facilitar la terminación del conflicto armado interno, y el logro de la paz estable y duradera, congarantíasdenorepeticiónydeseguridadparatodosloscolombianos;asume la norma que los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación son principios que se deben aplicar en la máxima extensión posible y no de manera plena. De otra forma, no se podría avanzar en el propósito de reintegración a la vida civil de los miembros de la organización ilegal. Defiere al Congreso potestad para establecer mediante ley estatutaria: a) untratamientodiferenciadoparalosdistintosgruposarmadosalmargendelaleyquehayansidoparteenelconflicto armadointernoytambiénparalosagentesdelEstado,enrelaciónconsuparticipaciónenelmismo, b) instrumentos  dejusticia transicional  decarácterjudicialoextra judicialquepermitangarantizarlosdeberesestatalesdeinvestigaciónysanción.Encualquiercaso, prescribe la norma,  seaplicaránmecanismosde  carácter  extra-judicialparaelesclarecimientodelaverdadylareparacióndelas víctimas, c) criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extra-judiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados. La Ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección.

En cualquier caso, prescribe el Acto Legislativo que “el tratamiento penal especial mediante la aplicación de instrumentos constitucionales como los anteriores estará sujeto al cumplimiento de condiciones tales como la dejación de las armas, el reconocimiento de responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad y a la reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados, y la desvinculación de los menores de edad reclutados ilícitamente que se encuentren en poder de los grupos armados al margen de la ley”.

Por su parte corresponde a la Fiscalía determinar criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal. Sin perjuicio del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, en el marco de la justicia transicional.

Una Ley deberá crear una Comisión de la Verdad y definir su objeto, composición,atribuciones y funciones.El mandato de la comisión podrá incluir la formulación de recomendaciones  para la aplicación del osinstrumentos de justiciatransicional,incluyendo la aplicación de los criterios de selección.

El Acto Legislativo restringe la aplicación de los instrumentos de justicia transicional a los integrantes de grupos armados al margen de la ley que se desmovilicen colectivamente en el marco de un acuerdo de paz o que se desmovilicen de manera individual de conformidad  conlosprocedimientosestablecidosyconlaautorizacióndelGobiernoNacional. La norma excluye del campo de aplicación de los instrumentos de justicia transicional a grupos al margen de la ley que no hayan sido parte del conflicto armado interno o acualquiermiembrodeun grupoarmadoqueunavezdesmovilizadosigadelinquiendo.

Con ponencia del Magistrado Jorge Ignacio Pretelt, la Corte Constitucional mediante sentencia C-579 de 2013, declaró la exequibilidad condicionada del inciso 4 del art. 1° del Acto Legislativo que establece los criterios para  la configuración legal y para la aplicación por parte de la Fiscalía General de la Nación de los instrumentos de justicia transicional en el contexto de facilitación de la terminación del conflicto armado interno. El problema jurídico que se plantea a partir de la argumentación del demandante es si la posibilidad de que se utilicen los criterios de selección y priorización para la investigación, el juzgamiento y la sanción de los más graves crímenes contra los DH y el DIH cometidos por los máximos responsables y se renuncie a la persecución de los demás prevista en el Acto Legislativo analizado, sustituye la Constitución. La Corte resuelve mediante la técnica de ponderación la colisión que emerge “entre aquellos valores constitucionales que obligan al Estado a la persecución y sanción de aquellas conductas que hayan generado violaciones a los derechos humanos, frente a la necesidad de garantizar el goce efectivo de la paz como un mandato de optimización”,para concluir que “los componentes del deber de garantía de los derechos, específicamente del compromiso de investigación, juzgamiento y en su caso sanción de las graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, puede sufrir limitaciones en un ejercicio de ponderación, cuando ellas resulten en ganancias mayores en términos de otros principios constitucionales como la obtención de la paz y la construcción de la verdad en un contexto de conflicto”.

En relación con el reproche de “sustitución de la Constitución” formulado por el demandante, la Corte concluye que “los mecanismos de suspensión condicional de ejecución de la pena, sanciones extrajudiciales, penas alternativas y las modalidades especiales de cumplimiento, no implican, por sí solos una sustitución de los pilares esenciales de la Carta, siempre que se encuentren orientados a satisfacer los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, con observancia de los deberes estatales de investigación y sanción de las graves violaciones de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.”

Si bien para la Corte “una lectura correcta del Acto Legislativo permite concluir que no sustituye la Constitución”, esa Corporación consideró  necesario fijar una serie de parámetros en su interpretación “para evitar que la misma pueda convertirse en un instrumento para la impunidad y para el desconocimiento de los derechos de las víctimas”

En ésta sentencia la Corte recurre a la técnica de interpretación adecuadora o conforme para asegurarse que los destinatarios de la norma la desarrollen y apliquen de la manera que a juicio de la Corporación resulte compatible con los elementos axiológicos que le dan identidad a la Constitución y que no pueden ser reformados mediante un Acto Legislativo. Estos parámetros tienen fuerza vinculante, y deberán ser observados por el Congreso al aprobar la ley estatutaria que desarrolle el Acto Legislativo 1 de 2012. Ellos son: a) El pilar esencial que impone al estado el deber de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas, exige que todas ellas tengan, como mínimo, las siguientes garantías: transparencia del proceso de selección y priorización, una investigación seria, imparcial, efectiva, cumplida en un plazo razonable y con su participación, la existencia de un recurso para impugnar la decisión sobre la selección y priorización de su caso, asesoría especializada, derecho a la verdad, de modo que cuando un caso no haya sido seleccionado o priorizado, se garantice a través de mecanismos judiciales no penales y extrajudiciales, derecho a la reparación integral y derecho a conocer dónde se encuentran los restos de sus familiares. b) Para que sea aplicable el Marco Jurídico para la Paz es necesario exigir la terminación del conflicto armado respecto del grupo desmovilizado colectivamente, la entrega de las armas y la no comisión de nuevos delitos en los casos de desmovilización individual. c) Tal como se señala en la Constitución, sin perjuicio del deber de investigar y sancionar todas las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, la ley estatutaria podrá determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, objetivo dentro del cual, para la selección de los casos, se tendrán en cuenta tanto la gravedad como la representatividad de los mismos. d) Tal como se señala en la Constitución, sin perjuicio del deber de investigar y sancionar todas las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, la ley estatutaria podrá determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, objetivo dentro del cual, para la selección de los casos, se tendrán en cuenta tanto la gravedad como la representatividad de los mismos. e) El articulado de la Ley Estatutaria deberá ser respetuoso de los compromisos internacionales contemplados en los tratados que hacen parte del bloque de  constitucionalidad, en cuanto a la obligación de investigar, juzgar y en su caso sancionar las  graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario. f) Dentro del diseño integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del marco jurídico para la paz, la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios de selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política criminal del Estado, los criterios de priorización. g) Para que procedan los criterios de selección y priorización, el grupo armado deberá contribuir de manera real y efectiva al esclarecimiento de la verdad, la reparación de las víctimas, la liberación de los secuestrados y la desvinculación de todos los menores de edad. h) El mecanismo de suspensión total de ejecución de la pena, no puede operar para los condenados como máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática. i) Se debe garantizar la verdad y la revelación de todos los hechos constitutivos de graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, a través de mecanismos judiciales o extrajudiciales como la Comisión de la Verdad.

Estos parámetros tendrían que ser observados también por la Mesa de la Habana al dar concreción al punto de la agenda sobre terminación del conflicto y en particular a los referidos a la “reincorporacióndelasFARC-EP alavidacivil y revisióndelasituacióndelaspersonasprivadasdelalibertad,procesadasocondenadas,porpertenecerocolaborarconlas FARC –EP” establecidos en el Acuerdo General, con el fin de hacer compatible el Acuerdo Final con la Constitución en el sentido expresado por la Corte.

Al  decidir sobre otra demanda ciudadana contra el A.L. 1 de 2012  mediante sentencia C-577 de 2014, con ponencia de la Magistrada ( e ) Martha Victoria Sáchica Mendez, la Corte Constitucional declaró exequible el art. 2° del A.L. 1 de 2012 que, en un escenario de posconflicto, excluye del derecho de participación en política a los miembros de los grupos al margen de la ley condenados o seleccionados por la comisión de delitos calificados por una ley estatutaria como conexos a los delitos políticos y que tengan el carácter de crímenes de lesa humanidad y genocidio cometidos de manera sistemática. Contrario sensu, podrán participar en política los miembros de los grupos que, haciendo efectiva su decisión de dejación de las armas, hayan sido condenados o seleccionados por la comisión de delitos políticos o delitos conexos que no tengan el carácter de crímenes de lesa humanidad y genocidio y que no hayan sido cometidos sistemáticamente, pero su participación, señala la Corte “estará supeditada al cumplimiento de la condena impuesta en el marco del proceso de justicia transicional y de las demás obligaciones que se impongan a quienes aspiren a esa participación”

Como ratio de la decisión la Corte considera legítimo el fin de la configuración constitucional y legal que es la reconciliación de los colombianos y la incorporación efectiva a todos los ámbitos de la vida social de los desmovilizados. En este sentido afirma la Corte que “la garantía de participación política, resulta pilar sine qua non en un proceso que busque la paz con garantías de estabilidad y durabilidad. Por esto, el marco jurídico que rija estos procesos, al establecer las condiciones de reincorporación a la comunidad política de los actores que forman parte del conflicto armado interno, debe atender a la particular historia, condiciones, contexto, actores involucrados y demás particularidades de quienes son objeto del proceso de justicia transicional. Solo de esta forma, se tendrán oportunidades reales de posibilitar una participación política que se entienda como conducente al establecimiento de un régimen democrático, en el que la paz estable y duradera sea un objetivo alcanzable”… “Lo anterior, sin perjuicio de que en el marco de desarrollo el legislador estatutario deba tomar precauciones para que la interacción entre los desmovilizados y las víctimas no reproduzca las condiciones de afirmación humillante de poder que éstas últimas sufrieron en el pasado”.

Para la Corte “La idea principal de un marco de justicia transicional es, no obstante el gran costo que se asume por las restricciones que son impuestas al deber de impartir justicia, conducir a un proceso de paz que permita la reincorporación a la comunidad política de antiguos actores del conflicto armado interno. Para alcanzar dicho objetivo y, en armonía con el artículo transitorio 66 de la Constitución, es indispensable que quienes aspiren a participar en política, hayan cumplido con todas las obligaciones consideradas axiales a la efectiva reincorporación de los miembros de grupos armados que hacían parte del conflicto, a saber: (i) no tener condenas penales pendientes; (ii) la dejación de las armas; (iii) el reconocimiento de responsabilidad; (iv) la contribución al esclarecimiento de la verdad y a la reparación de las víctimas; (v) la liberación de los secuestrados y (vi) la desvinculación de los menores de edad reclutados que se encontraran en poder del grupo armado que se desmoviliza”.